INTERPRETAÇÃO QUANTO AO ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO ART. 20º Nº1 do CPTA

Pretende-se com esta breve análise apreciar o que foi decidido no acórdão do tribunal central administrativo sul, processo nº 08518/12 da secção CA-2º Juízo que tem como problemática a competência territorial do Tribunal quanto a uma acção referente a uma entidade de âmbito local e portanto discute acerca da dicotomia da aplicação do art. 16º e 20º nº1 do CPTA. 

INTRODUÇÃO

O acórdão tem por base uma acção administrativa especial instaurada pelo sindicato dos enfermeiros portugueses, com sede em Lisboa contra uma unidade local de saúde, EPE, na qual é pedida a anulação da deliberação do Conselho de Administração da entidade demandada e a condenação à prática de ato devido.

No entanto, instaurou-se a acção no Tribunal administrativo do círculo de Lisboa com base na regra geral do art. 16º nº1, o que vem fazer com que se venha a declarar o tribunal territorialmente incompetente, tendo em conta que se deve aplicar a este litígio o disposto no art. 20º nº1 CTPA por estar em causa uma entidade de âmbito local, ordenando então a remessa para o respectivo tribunal competente. 

Esta unidade local de saúde, EPE, foi criada pelo D.L. nº 318/2009, de 02/11, é uma entidade pública de natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa e financeira, por integração do Hospital Amato Lusitano com os agrupamentos de centros de saúde da Beira Interior e do Pinhal Interior Sul, que incluem os centros de saúde de Idanha-a-Nova, Penamacor, Vila Velha de Ródão, Oleiros, Proença-a-Nova, Sertã, Mação e Vila do Rei.

De acordo com os respetivos Estatutos, a Unidade Local de Saúde, EPE tem como objectivo principal a prestação de cuidados de saúde primários, secundários e continuados à população e assegurar as atividades de saúde pública e os meios necessários ao exercício das competências da autoridade de saúde, na área geográfica por ela abrangida.

O Sindicato dos Enfermeiros Portugueses, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datada de 09/05/2011 que, no âmbito da ação administrativa especial instaurada contra a Unidade Local de Saúde, declarou o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa incompetente em razão do território.

Art. 16º e 20º nº1 CPTA

Consagra-se no artº 16 do CPTA, a regra geral de competência territorial dos Tribunais Administrativos, sendo os processos, em primeira instância, intentados no tribunal de residência habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores e, nos preceitos subsequentes, prevêem-se regras especiais de competência territorial.

Sendo o art. 16º a regra geral,  é esta a solução que deve aplicar-se sempre que não haja disposição especial da lei a prescrever qual o tribunal territorialmente competente. 

Atendendo à relação de especialidade, a regra especial derroga a regra geral, pelo que, subsumindo-se o litígio a alguma das regras especiais de competência, será essa a aplicável.

Antes de se chegar à aplicação de tal regra, há porém que averiguar se não se trata de uma situação abrangida pelas normas dos artigos subsequentes, que são bem numerosas. 

Neste caso estava em causa perceber se não estávamos perante uma situação do art. 20º nº1: "um processo respeitante a acções ou omissões das Regiões autónomas e autarquias locais e demais entidades de âmbito local, das pessoas colectivas de utilidade pública ou dos concessionários", para averiguarmos se poderia ou não funcionar a regra do art. 16º. 

Caso seja um caso do art. 20 º nº1 deve ser intentado no tribunal da área da sede da entidade demandada.

Fica incluída no âmbito deste preceito a chamada administração indirecta regional e autárquica, ou seja os entes públicos menores, incluindo entes empresariais públicos por si erigidos. 

É duvidoso porém se devem ser abrangidos os entes menores criados pelo Estado mas que sejam de âmbito local como por exemplo o Hospital de Santa Maria. A letra e a ratio do número 1 deste artigo sugere que sim, pois o que interessa é o facto de se tratar de um ente com sede e área de actuação localmente delimitados, embora seja verdade que não era essa a solução avançada pela jurisprudência no quadro do direito anterior, veja-se o Acórdão do STA de 18.05.1989, proc. 26.258. 

O problema a que se dedica este acórdão prende-se quanto à interpretação de se a entidade do caso concreto se insere ou não no âmbito do art. 20º nº1 para se poder determinar se se aplica a regra geral do art. 16º se não se enquadrar no preceito do art. 20º nº1 ou antes no art. 20º nº1 se for esse o caso.

           OPINIÃO DO RECORRENTE - 16º Nº1 E EXCLUSÃO DO ART. 20º Nº1

O recorrente é da opinião de que esta entidade não se insere no art. 20º nº1 e que portanto o tribunal competente é o referido no art. 16º nº1, ou seja tendo a associação sindical sede em Lisboa, é competente territorialmente, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Os argumentos referidos pelo recorrente são que esta não é uma entidade com área de atuação localmente delimitada e não se enquadra na regra do n.° 1 do artigo 20.° do CPTA, isto porque esta unidade local de saúde, EPE  é uma pessoa coletiva de direito público de natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial com capital estatutário detido pelo Estado que tem por objeto principal não só a prestação de cuidados de saúde  dos beneficiários do Serviço Nacional de Saúde, bem como a todos os cidadãos em geral. 

Conclui portanto que a sentença que declara o tribunal territorialmente incompetente não fez uma boa interpretação e aplicação do direito aos factos relativamente aos artigos 16.° e 20.°, n.° 1 do CPTA, pedindo então a revogação da sentença recorrida. 

OPINIÃO DA RECORRIDA - APLICAÇÃO DO ART. 20º Nº1 EM DETRIMENTO DO art. 16º Nº1

A recorrida, tendo como opinião que o tribunal competente é o do art. 20º nº1 e não o do art. 16º devido à regra de especialidade apresentou como contra-alegação, o facto de a unidade local de saúde ser uma pessoa colectiva de direito público de natureza empresarial dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, que tem como objectivo principal a prestação de cuidados de saúde apenas na área geográfica por ela abrangida. 

Logo, de acordo com o art. 20°/1 do CPTA, os processos respeitantes á prática ou omissão de normas e atos administrativos das entidades de âmbito local, são intentados no tribunal da área da sede da entidade demandada. 

Isto porque estamos perante uma unidade de saúde com uma área de atuação localmente delimitada, portanto impõe-se a sua qualificação como uma entidade de âmbito local, pois esta serve somente a população da região. 

O facto de esta constituir uma Instituição pertencente ao Serviço Nacional de Saúde, apenas significa que se integra numa rede interligada e articulada de serviços, que em conjunto pretendem apenas abranger o espaço nacional, como forma de sustentabilidade e rentabilização de recursos, custos e equipamentos tendo em conta a proximidade das populações. Porém, tal não pode servir de argumento para pretender-se com esta alegação, alargar ou desintegrar a sua vocação de entidade local. 

A unidade de saúde tem um carácter localizado e perfeitamente delineado, com uma área de influência determinada em que os doentes são transportados para as suas instalações se pertencerem á sua área de influência, caso contrário são transportados para a unidade de saúde á qual pertencem de acordo com a sua morada ou residência registada. 

Os cuidados de saúde são prestados efetivamente a todos os cidadãos em geral, mas apenas nas suas instalações e aos que a ela recorrem e não a outros. São portanto entidades localizadas e cuja atividade está confinada a uma determinada área de atuação geográfica, logo estas só podem ser consideradas entidades de âmbito local e não nacional.

Além disso, o facto de o Estado deter uma parte do seu capital estatutário não é argumento, pois o critério que deve permanecer para aferir do seu caráter local, não é o de quem detém o capital ou a quem pertence a sua titularidade mas o da sua territorialidade, área de influência, área de atuação e população servida por essa área de influência. A territorialidade deve ser entendida como um sentido de pertença, fixação, sitio, que inclusive se reflete maioritariamente até, na própria designação ou nome que as instituições incorporam. 

Assim, sendo o art. 20º/1 do CPTA uma norma especial, a mesma afasta a regra geral prevista no art. 16° deste código, que determina como tribunal competente o da residência habitual ou sede do autor, donde resulta ser o tribunal competente para conhecer do pedido apresentado pela Autora, o Tribunal da área da sede da entidade demandada , tribunal para onde, nos termos do art. 14°/1 do CPTA deverá o processo ser remetido para dele conhecer. 

Sendo assim, teria sido feita uma correta e boa interpretação do âmbito de aplicação da competência territorial dos tribunais administrativos, levando então à rejeição do recurso, mantendo-se a sentença recorrida. 

DECISÃO DO RECURSO

Concluiu-se que a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de Direito quanto à interpretação do art. 16º e 20º nº1 do CPTA relativamente à competência territorial do Tribunal para conhecer e decidir o objecto do litígio. É da opinião que o recorrente não tem razão ao excluir esta entidade do âmbito de aplicação do art. 20º nº1 aplicando o art. 16º.

Esta decisão foi tomada de acordo com o art. 2º nº1 do Estatuto da unidade local de saúde, o qual vem confirmar que esta tem por objecto principal a prestação de cuidados de saúde, na área geográfica por ela abrangida. 

O nº 2 do artº 5º do D.L. nº 318/2009, de 02/11 vem ainda sublinhar o facto de que o membro do Governo responsável pela área da saúde pode delegar os poderes a que se refere o número anterior “no conselho de administração da administração regional de saúde territorialmente competente”

Perante a delimitação do litígio e a configuração da entidade demandada, importa reverter para o disposto no nº 1 do artº 20º do CPTA, no sentido de saber se a mesma constitui uma “entidade de âmbito local”.

Tal área corresponde à área geográfica do antigo Hospital Amato Lusitano – Castelo, assim como a dos agrupamentos de centros de saúde da Beira Interior e do Pinhal Interior Sul.

Tal como entendido na sentença recorrida, a entidade demandada constitui uma entidade de âmbito local, nos termos e para os efeitos do nº 1 do artº 20º do CPTA.

Nestes termos, encontra-se prevista uma norma especial de competência, que derroga a regra geral, prevista no artº 16º do CPTA.

Por tudo quanto vem de ser exposto, os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul acordaram, em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida, por não provados os seus respetivos fundamentos. Sendo denegado provimento ao recurso, incorreu o recorrente, Sindicato, na condenação ao pagamento das respetivas custas processuais (nº 3 do artº 310º da Lei 59/2008, de 11/09 e alínea f) do nº 1 do artº 4º do RCP.)

CONCLUSÃO

O que aparentemente caberia na regra geral do art. 16º CPTA, não cabe devido a uma interpretação, na minha opinião correcta, feita pelo tribunal de que aquela entidade cabe na regra especial do art. 20º nº1 CPTA, isto porque é coerente excluir a regra geral do art. 16º nº1 face à especialidade do art. 20º nº1 que tem como objectivo que não seja o tribunal da sede do autor e sim o tribunal da entidade demandada quando essa entidade é de âmbito local, o que faz todo o sentido. 

No entanto, é de notar também que determinar qual o tribunal competente em contencioso administrativo pode parecer fácil à primeira vista, tendo em conta que é fácil perceber que apenas se aplica a regra geral do art. 16º nº1 se nenhum dos artigos subsequentes for aplicável. Não é, porém, tão fácil assim, aferir caso a caso quando é que estamos perante uma das regras especiais. É portanto essencial fazer-se uma interpretação cuidada e facilita bastante o facto da consequência ser apenas a da remessa para o tribunal competente de acordo com o art. 14º nº1 CPTA, pois evita assim demoras processuais derivadas de, em caso de absolvição de instância, o processo ter de recomeçar de novo no tribunal competente. 

BIBLIOGRAFIA

Acordão do TCAS: http://www.gde.mj.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/0f609d94b1e2277180257a23003ee6e4?OpenDocument

Código de processo nos tribunais administrativos anotado de Mário e Rodrigo Esteves de Almeida

Filipa Coimbra, 19604

O requisito do "Periculum in Mora" na Tutela Cautelar

As providências cautelares visam impedir que, durante a pendência de qualquer acção, ocorram prejuízos ou que a situação de facto se altere de modo a que a sentença nela proferida, sendo favorável, perca toda a sua eficácia e utilidade ou parte delas -  “periculum in mora” (o prejuízo, o perigo da demora inevitável do processo), como decorre do Art. 112º/1 do CPTA.

As características das Providências Cautelares são a Instrumentalidade, a provisoriedade e a sumariedade. A primeira traduz a dependência na função e não só da estrutura, de uma acção principal como decorre do art. 113º/1 do CPTA, relativamente à segunda, significa que não está em causa a resolução de um litígio a título definitivo (sendo susceptível a alterações: art. 124º CPTA), por ultimo e quanto à sumaridade, o que está em causa é a procedência de meras apreciações perfunctórias, baseadas num juízo sumário sobre os factos a apreciar, uma vez que a efectividade da tutela cautelar depende da celeridade dos tribunais em proporcioná-la em tempo útil, logo, as questões não poderão ser alvo de uma análise aprofundada.

A característica do Periculum in mora, a par do fumus boni iuris, á própria da característica da provisoriedade (art. 120º CPTA). Pergunta-se o que significa a expressão em latim, que literalmente significa “Perigo na demora”. Como será  fácil de depreender, pretende-se evitar o risco de acarretar prejuízo para o titular do interesse protegido decorrente da demora da composição final do litígio, através de uma composição provisória do litígio, que permite esperar por aquela; tendo como objecto um “fumus boni juris”, ou seja, a mera probabilidade séria de existência de um direito. Pretende-se assim evitar que a utilidade da sentença pode ser posta em causa, caso ocorra certo decurso de tempo, podendo tornar-se inútil, como dispõe expressamente as alíneas b) e c) do art. 120º do CPTA, quanto às providencias conservatórias (as quais o Professor Vieira de Andrade faz corresponder o Periculum in mora de infrutuosidade) que têm como fim principal, manter a situação existente, e às providências antecipatórias (as quais o mesmo Professor faz corresponder o Periculum in mora de retardamento) e que visam antecipar parcial ou totalmente a solução pretendida. (Miguel Prata Roque considera preferível designar as Providencias conservatórias de Providencias de conteúdo negativo e, de conteúdo positivo as providencias antecipatórias)

Pergunta-se então como se afere a existência de Periculum in mora: é necessário um juízo de certeza ou basta um juízo de mera verossemelhança?  Mario Aroso de Almeida, Miguel Prata Roque e Alberto dos Reis recusam a necessidade de um juízo de certeza, sendo que este chama a atenção para a incompatibilidade com o caracter provisório da Providência pondo até em causa a finalidade da sentença final, uma vez que a exigir-se um juízo de certeza, haveria como que uma antecipação de cognição sobre a pretensão formulada na acção judicial, própria da acção principal. Considera-se portanto, necessária apenas a demonstração de uma possibilidade de ocorrência de prejuízo para o recorrente ou de uma probabilidade de ocorrência de danos, não se encontrando preenchido o requisito do Periculum in mora, caso seja manifesta a impossibilidade de ocorrência de prejuízos decorrentes da demora do processo principal. A antecipação de tutela reduz naturalmente, a profundidade da cognição, condicionando-se a um juízo de verossimilhança qualificado, assim como o requisito do “Fumus boni iuris”.

Como se afere a lesão? Esta está directamente relacionada com a dimensão do prejuízo causado à efetividade da sentença final, não tem que ver com a grandeza do prejuízo económico (não pode ser recusada cautelar com o argumento que os prejuízos causados serão facilmente reparáveis) pelas conclusões do Acórdão nº 00913/04.0BEBRG de Tribunal Central Administrativo Norte, 10 de Março de 2005, o critério passou “a ser o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar, já que o juiz deve ponderar as circunstâncias concretas do caso em função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstractos, sendo que, nessa ponderação, o juiz deve atender a todos os prejuízos relevantes para os interesses do requerente, quer o perigo respeite a interesses públicos, comunitários ou colectivos, quer estejam em causa apenas interesses individuais.”

O Juíz cautelar apenas deve ver preenchido a requisito do Periculum in Mora se não houver indícios manifestos de que a demora processual não provocaria uma impossibilidade integral ou parcial de execução da Sentença Final. Como acrescenta, o referido acórdão:

“Não tendo ficado provada qualquer situação concreta que de algum modo pudesse a vir a constituir uma situação de facto que inviabilizasse a utilidade da apreciação do litígio entre as partes na acção principal, nem tendo sido invocados quaisquer prejuízos decorrentes da execução da decisão em questão na esfera jurídica da requerente e cuja reparação fosse difícil de vir a concretizar-se não pode ter-se como verificado o requisito do "Periculum in mora" ”. Segundo os professores Viera de Andrade e Mário Aroso de Almeida, este juízo deverá ser um juízo de prognose, levado a cabo pelo julgador que, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, conclui se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil (por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica). Acrescente-se que, por parte do requerente, deverá ver-se provado tal receio, muito embora não se exija, como já foi referido, um juízo de certeza sobre os factos que evidenciam, per si, o perigo que a acção principal perca o seu efeito útil, pela decorrência do tempo, até porque a demora processual pode dar origem a Responsabilidade Civil contra o Estado (art. 22º CRP) e é contra o caracter da própria Providencia Cautelar.

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2012.

FONSECA, Isabel Celeste, Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo, Almedina, 2002

ROQUE, Miguel Prata, «"Cautelas e Caldos de Galinha?" - Reflexões sobre a Reforma da Tutela Cautelar Administrativa», Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo - Estudos Sobre a Reforma do Processo Administrativo, Coordenação: Vasco Pereira da Silva, Almedina, 2005

 

ANDRADE, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), 11ª edição, Almedina, 2011.

Teresa Fanico

aluna nº 19496