A extensão de efeitos da sentença e a questão da insconstitucionalidade

O artigo 161º do CPTA. A extensão de efeitos da sentença e a questão da sua inconstitucionalidade

O artigo 161º do CPTA, para além dos artigos 48º e 187º do CPTA, é um dos mecanismos que integra o princípio da agilização processual introduzido com a reforma do contencioso administrativo.

O instituto da extensão de efeitos da sentença foi inspirado no artigo 110º da Lei espanhola de 1998, tendo surgido para dar resposta ao fenómeno que, sobretudo no domínio tributário e do funcionalismo público, tem lugar quando a aplicação de uma mesma norma a uma multiplicidade de destinatários os leva a desencadear, contra a mesma entidade pública, um elevado número de processos sobre a mesma questão material. A introdução deste mecanismo teve como principal objectivo aliviar os tribunais administrativos da apreciação de processos em massa.

O artigo 161º faculta a quem não tenha lançado mão, no momento próprio, do meio processual adequado a satisfazer os seus interesses, a possibilidade de exigir que a entidade pública em causa se comporte para consigo como se tivesse sido ele a obter sentenças transitadas em julgado, que, na realidade, foram proferidas contra essa mesma entidade no âmbito de processos intentados por terceiros.

Para que sejam estendidos os efeitos da sentença a outros casos semelhantes, é necessário que se verifiquem vários pressupostos. Em primeiro lugar, a sentença ou acórdão cuja extensão de efeitos se pretende, tem de ter julgado procedente uma pretensão perfeitamente idêntica àquela que o interessado teria, se, ele próprio tivesse lançado mão da via judicial contra a mesma entidade administrativa. Em segundo lugar, têm de ter sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado que disponham no mesmo sentido, ou, estando-se no âmbito do artigo 48º (processos em massa), tenham sido decididos em três casos os processos selecionados. È, obviamente, ao interessado que cumpre demonstrar o preenchimento destes requisitos.

Há, contudo, uma ressalva a ser feita neste campo, uma vez que no caso de haver contra interessados que não tenham tomado parte no processo em que a sentença foi proferida, a extensão dos efeitos da sentença só pode ser requerida se o interessado tiver, ele próprio, recorrido à via judicial tempestivamente, não obstante esse processo se encontrar pendente (161º, nº5).

A questão é em primeira linha colocada perante a própria entidade administrativa, podendo logo ser resolvida extrajudicialmente, pelo que em princípio, é só na hipótese de a Administração não dar acolhimento à pretensão do interessado que este pode fazer valer perante o tribunal o mecanismo do artigo 161º (161º,nº3). Contudo, o artigo 48º, nº5, al.b) introduz uma excepção neste âmbito, permitindo que nos casos do nº 1 desse artigo, o interessado possa apresentar directamente ao tribunal o pedido de extensão relativo à sentença proferida no processo selecionado.

A pronúncia judicial da extensão de efeitos é proferida no âmbito de um processo declarativo, ainda que sumário, no qual o tribunal verifica e eventualmente reconhece a pretensão do interessado. Por esta razão, nos termos do nº 4 do referido artigo, o processo segue os trâmites do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos.

O artigo 161º, nº6, possibilita, por sua vez, que se estenda o regime dos números 3 e 4 do mesmo artigo a situações em que o interessado tendo impugnado um acto administrativo, se tenha visto confrontado, na pendência desse processo, com o facto de o acto ter sido anulado por sentença proferido noutro processo que corria contra o mesmo acto. Numa situação desta natureza, como o processo se dirigia à estrita anulação do acto impugnado, ele extingue-se por impossibilidade superveniente da lide.

Colaço Antunes entende que este artigo refere-se apenas a actos com destinatário plural ou indeterminado, uma vez que de outra forma estar-se-ia a alargar os referidos efeitos não só subjectivamente mas também objectivamente, o que permitiria a anulação de outros actos que não o que constitui objecto da acção impugnatória. No entanto, não é esta a posição defendida pela maioria da doutrina que defende que o preceito não visa aplicar-se às situações de acto administrativo com destinatário plural ou indeterminado, mas a quaisquer actos administrativos que tenham colocado o interessado em situação jurídica idêntica à dos destinatários de outros actos que já foram contenciosamente anulados.

Apesar da sua inserção sistemática no título VIII do CPTA dedicado ao processo executivo, o artigo 161º, como tem sido salientado pela doutrina, tem natureza essencialmente substantiva, dizendo respeito, em primeira linha, a relações que no plano extrajudicial se desenvolvam entre a Administração e os particulares, quando estes pretendam que ela proceda em seu favor à extensão dos efeitos de sentenças proferidas em benefício de outrem, só assumindo alcance processual nos nºs 4 e 6.

O instituto da extensão de efeitos da sentença tem sido questionado nos nossos tribunais sobre a sua constitucionalidade. Passemos então à análise de um caso concreto que ocorreu e foi alvo de acção judicial para melhor compreender esta questão. A Comissão de Inscrição de técnicos oficiais de contas(RR) recorreu para o pleno da 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo da decisão proferida na 1ª subsecção do mesmo tribunal que determinou a aplicação do mecanismo do artigo 161º CPTA, estendendo os efeitos de uma outra decisão sobre matéria idêntica aos requerentes(AA), os quais tinham solicitado a sua inscrição junto da ATC como técnicos oficiais de contas, a qual tinha sido recusada, não tendo os requerentes impugnado contenciosamente o acto de recusa.  

A recorrente veio invocar a inconstitucionalidade do artigo 161º com fundamento na “violação dos princípios do Estado de Direito, na sua vertente da protecção da segurança jurídica e da protecção da confiança e o princípio da igualdade, plasmados respectivamente nos artigos 2º e 13º da Constituição da República Portuguesa”. Na opinião da recorrente, a opção tomada pelo legislador viola a confiança que a Administração deve poder pôr na estabilidade das relações administrativas e nos seus efeitos. Além disso, traduz um benefício concedido em favor dos que perante um acto desfavorável, ficaram passivos e não reagiram judicialmente dentro do prazo legal para tanto fixado, tratando-se de forma desigual face àqueles particulares. Acrescenta ainda a recorrente que “o artigo 161º está pensado para casos de actos administrativos com uma pluralidade de destinatários, e não como é o caso, para actos administrativos distintos”.

O STA, em acórdão, veio negar provimento ao recurso em causa. Nesse sentido, refere o mesmo acórdão que, é verdade que a eficácia de um acto administrativo inimpugnável, e que por isso gozava de alguma estabilidade na ordem jurídica, possa vir a ser inutilizada pela aplicação do instituto da extensão de efeitos da sentença. No entanto, isso não significa uma intolerável quebra da confiança na estabilidade das relações jurídicas inerente a um Estado de Direito.

A introdução do artigo 161º, não consubstancia uma ruptura inesperada do caso decidido (administrativo), uma vez que sempre se admitiram hipóteses em que o caso decidido não gozava de total protecção. “Nem sequer os actos favoráveis, constitutivos de direitos, não impugnados têm essa protecção, pois podem ser revogados com fundamento em ilegalidade no prazo de um ano, nos termos do artigo 141º, nº1 do CPA”. O acórdão prossegue ainda com fundamentação na doutrina do professor Freitas do Amaral e Marcello Caetano que já antes da reforma defendiam a eficácia “erga omnes” de certo tipo de sentenças anulatórias.

Na delimitação do caso julgado anulatório de acto administrativo encontra-se a ideia de que sob pena de contradição insanável, “ o mesmo acto não pode ser perante a mesma ordem jurídica, simultaneamente nulo para uns e válido para outros”, havendo casos em que a estabilização dos efeitos de um acto consolidado seria de pura contradição, levando a que o acto fosse e não fosse válido ao mesmo tempo. Valem também aqui as razões do artigo 497º, nº2 do CPC, que impedem que o tribunal seja colocado na situação de se contradizer.

Especificamente quanto ao princípio da igualdade, o acórdão considerou que o preceito em causa não violava o princípio da igualdade, considerando que “ a argumentação da recorrente relativamente à violação do princípio da igualdade é de resto perversa, pois a razão de ser da extensão de efeitos do caso julgado regulada no art.161º do CPTA é precisamente a de dar tratamento substancialmente igual a quem se encontra na mesma situação jurídica”.

A recorrente não conformada com esta decisão, recorreu para o Tribunal Constitucional insistindo na inconstitucionalidade do instituto da extensão de efeitos da sentença, com os mesmos fundamentos. O TC veio confirmar a decisão dos anteriores tribunais recorridos, arguindo que a extensão de efeitos trata de, efectivamente, estender o efeito anulatório que foi judicialmente decretado em relação aos actos impugnados noutros processos por sentenças transitadas em julgado, ao caso do interessado na extensão de efeitos, e portanto, ao acto que o afecta e que não foi impugnado naqueles processos. Daqui resulta, e ao contrário do que tinha sido invocado pela recorrente, que a aplicabilidade do instituto não está circunscrita aos actos administrativos plurais. O preceito não visa aplicar-se às situações de actos administrativos com destinatário plural ou indeterminado, mas a quaisquer actos administrativos que tenham colocado o interessado em situação jurídica idêntica à dos destinatários de outros actos que já foram contenciosamente anulados. “É no pedido de extensão de efeitos que o interessado vai agir contra o acto que o lesou e é a decisão da extensão de efeitos que vai anular o acto em causa, com base no prévio reconhecimento da identidade de situações em presença e do preenchimento dos demais pressupostos da extensão de efeitos.

Quanto à violação do princípio do Estado de Direito e do princípio da igualdade, diz o acórdão que “o caso julgado, configurando-se como um valor constitucionalmente relevante, deverá dispor de um grau de protecção, em termos e a sua ultrapassagem só ser aceitável dentro de uma lógica de balanceamento ou ponderação com outros interesses dotados, também eles, de tutela constitucional (…) ora o denominado caso decidido (administrativo) seguramente não merece protecção constitucional mais intensa que o caso julgado (judicial)”. Deste modo, admitem-se quebras à tendencial estabilidade das relações jurídicas definidas por actos administrativos consolidados, desde que outros valores constitucionais relevantes tal justifiquem. Para além disso, da não impugnação de um acto administrativo desfavorável no prazo legal não se segue imediatamente a formação de caso decidido, nem muito menos dela decorre a sanação do vício ou a convalidação do acto.

Não se deve entender também o decurso do prazo de impugnação como uma forma de aceitação do acto, pois como refere vieira de Andrade, nunca o decurso do tempo poderia ser entendido como uma manifestação de vontade (que a aceitação sempre pressupõe), nem o facto do não exercício do direito nesse tempo poderia significar uma conformação com os efeitos do acto.

Por outro lado, a determinação em concreto das situações consolidadas não é uma questão resolvida pelo texto constitucional, cabendo neste domínio uma ampla margem de conformação ao legislador ordinário, designadamente quanto à definição das condições de constituição de caso decidido, aos seus efeitos e aos requisitos da sua modificabilidade.

A possibilidade de, apesar do decurso do prazo de impugnação, o interessado ver-lhe ser reconhecido pelo mecanismo de extensão dos efeitos de sentenças proferidas em situações perfeitamente iguais o direito por aquele acto negado, é ditada por preocupações, constitucionalmente relevantes, de justiça material e de tratamento igual de situações substancialmente iguais. Esta última consideração reforça a não verificação da alegada violação do princípio da igualdade, pois, como dispõe a jurisprudência assente e reiterada do TC, “ o princípio da igualdade não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam estabelecer diferenciações de tratamento razoável, racional e objectivamente fundadas, sob pena de, assim não sucedendo, estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes (…). Ponto é que haja fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada”.

O regime legal questionado, não surge como arbitrário, nem desrazoável ou injustificado, antes busca alcançar um tratamento substancialmente idêntico para situações substancialmente idênticas, com sacrifício justificado da relativa estabilidade dos actos administrativos cujo prazo de impugnação já decorreu.

Os acórdãos referidos são: o acórdão do STA de 13/11/2007 e o acórdão do TC nº370/2008

Inês Oliveira

Nº18165

O despacho saneador em contencioso administrativo

O despacho saneador em contencioso administrativo

Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz (ou relator) para se proceder ao seu saneamento. Esta fase destina-se essencialmente a analisar o valor atribuído à causa pelas partes, se há ou não necessidade de aperfeiçoamento dos articulados, se há ou não questões prévias que obstem a uma decisão sobre o mérito da causa e a delimitar o âmbito da fase de instrução do processo – art. 87º CPTA.
Atenção que, antes deste despacho saneador, pode haver lugar a um despacho pré-saneador de aperfeiçoamento, onde o juiz verifica se existem nos articulados deficiências ou irregularidades que requeiram correcção ou aperfeiçoamento, sendo que se houver tem de proceder a essa correcção antes da elaboração do despacho saneador – art. 88º CPTA.

Chegado ao momento do despacho saneador, o juiz averigua se foram suscitadas pela entidade demandada ou pelos contra-interessados questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, art. 87º/1 a); essas questões são as do art. 89º/1, conhecidas usualmente como “questões prévias”, pois a existirem irremediavelmente, não será possível dar –se seguimento ao processo, e havendo lugar a absolvição da instância[1].
Sendo estas questões prévias suscitadas, o autor [2] é chamado a pronunciar-se no prazo de 10 dias; no fim deste prazo, o tribunal profere decisão formal acerca da sua procedência ou improcedência.

Formalidades e requisitos do despacho saneador:
Revelando-se as questões prévias improcedentes (ou havendo suprimento), o saneamento continua pela alínea b) do já referido art. 87º/1, onde se conhece imediatamente da pretensão formulada ou da procedência de uma excepção peremptória, desde que se verifiquem os pressupostos e uma formalidade – como pressupostos cumulativos, temos pois que tenha o autor requerido a dispensa de alegações finais nos termos dos art. 78º/4 e 83º/2 e que o estado do processo consinta já numa decisão sobre o pedido; quanto à formalidade, é o chamamento do autor a pronunciar-se no prazo de 10 dias sobre excepções peremptórias que tenham sido suscitadas.
Verificadas estas condições, o juiz profere “saneador-sentença”, nos termos do art. 94º.

Quanto à competência para a decisão da causa em sede de saneador, esta é tanto do juiz singular como do juiz relator, conforme o art. 27º/1 i) CPTA.

“Despacho instrutório” -  quando não proceda qualquer excepção dilatória e o juiz não conseguir formar a sua convicção logo no saneador, há lugar a despacho instrutório nos termos do art. 87º/1 c), determinando-se a abertura de um período de produção de prova – art. 90º CPTA.

Quais são os poderes do juiz quando foi convencionada entre as partes dispensa de produção de prova? Entende-se que tal acordo entre as partes apenas entre elas vigora, sendo que tanto o juiz como o Ministério Público podem promover pela realização de diligências instrutórias para apuramento de factos que julguem controvertidos; se assim não fosse, as dimensões inquisitórias da acção administrativa sairiam frustradas – art. 85º/2 e 90º/1 CPTA.

Quanto à fixação da base instrutória (art. 86º/5/6 CPTA), este é incluída do saneador, de forma a poder dar a conhecer às partes sobre o que versará a produção de prova, pautando assim pela celeridade e economia processuais; nesta, o juiz seleciona a matéria de facto relevante para a decisão da causa, enunciando também os factos assentes – art. 511º CPC.

O despacho saneador encerra com a notificação das partes à apresentação de requerimento sobre as diligências probatórias que estas considerem úteis à prova dos factos por si alegados – art. 512º CPC.

Caso julgado formal em matéria de questões prévias – mesmo que o tribunal decida pela inexistência de questões que obstem ao conhecimento do processo, o despacho saneador faz caso julgado formal quanto ao facto de o tribunal ser competente, a acção tempestiva, as partes legítimas, e o meio processual idóneo. [3]
O juiz tem o dever de suscitar e resolver no despacho saneador todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo sob pena da sua preclusão, formando-se caso julgado formal sobre a sua inexistência se o tribunal não as apreciar ou não considerar procedentes – art. 88º CPTA. [4] Vieira de Andrade admite reapreciação posterior em caso de falta superveniente de pressuposto que deva manter-se durante todo o processo, ou que só possa ser avaliado no final da discussão da matéria de facto e de direito que constitui o objecto do processo, tal como é o caso da legitimidade ou quando a tempestividade de impugnação de um acto depende do facto deste ser nulo ou anulável.

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[1] As questões relativas à incompetência do tribunal só importam absolvição da instância quando esteja em causa um caso de falta de jurisdição – art. 14º CPTA.

[2] Em caso de questão oficiosamente suscitada, também a entidade demandada e os contra-interessados serão chamados a pronunciar-se, dentro do mesmo prazo.

[3] Em sede de regime anterior, só haveria lugar a caso julgado formal se o tribunal se pronunciasse pela existência de excepções dilatórias, absolvendo a instância.

[4] Em sede de regime anterior, este tipo de questões era suscitável em quatro momentos diferentes do processo. 




 

Bibliografia:

1. ANDRADE, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa, Almedina, 2011.
2. OLIVEIRA, Mário Esteves de, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2006. 

 

 

Mariana Lacueva Barradas, nº 18284. 

Recursos Jurisdicionais no Direito Administrativo

No contencioso administrativo, à semelhança do que se verifica nos outros ramos do Direito, também é possível recorrer das decisões jurisdicionais. Dispõe o artigo 140ª do CPTA que os recursos ordinários das decisões proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações e, são processados como os recursos de agravo. Deve-se, ainda, atender ao disposto no CPTA e no ETAF quanto a esta temática. Contra este artigo insurgem-se Mário Aroso de Almeida e Mário Torres salientando que nem todos os recursos ordinários são processados como recursos de agravo.

Com a alteração imposta pelo DL 303/2007, de 24 de Agosto, o artigo 140º do CPTA, na parte que diz respeito aos recursos de agavo, ficou algo prejudicada uma vez que o artigo 4º do referido DL determina que as referências que, em legislação avulsa, sejam feitas ao recurso de agravo, consideram-se feitas ao recurso de apelação e, consequentemente, sejam regulados ao disposto no código do processual civil.

Os recursos dividem-se em ordinários e extraordinários, conforme resulta do artigo 149º e seguintes, sendo que dentro dos primeiros encontramos o recurso de apelação e o recurso de revista e dentro dos segundos os recursos de uniformização de jurisprudência e de revisão. Antes de desenvolver um pouco mais cada um deles, importa tecer algumas considerações gerais.

Na maior parte dos casos, as decisões que vêm dar lugar a recursos jurisdicionais não se limitam a eliminar a decisão recorrida mas julgarem do mérito da causa no mesmo acórdão em que a revogam, procedendo, para isso, às averiguações necessárias, demostrando sempre respeito pelo princípio do contraditório. Este facto encontra explicação no princípio da economia processual e da celeridade processual, uma vez que não seria plausível reenviar todo o processo para a 1ºinstância para esta apreciar os vícios não conhecidos e proceder a todas as diligências necessárias para interpor o recurso, despendendo, na melhor das hipóteses, vários meses.

Importa referir que não é aqui posto em causa o princípio do duplo grau de jurisdição, pelo facto de certos aspectos da causa serem pela primeira vez julgados no âmbito do recurso jurisdicional. A única coisa que poderá estar aqui em causa é a possibilidade de não haver duas decisões sobre cada um dos aspectos da causa em apreço, por tribunais distintos. No entanto, não é imperativo que isto seja assegurado pelo legislador, sendo o objectivo primordial assegurar a intervenção de um tribunal superior e, portanto, que as questões sejam por ele definitivamente decididas, o que se encontra assegurado a partir do momento em que as partes têm a possibilidade de debater, perante este tribunal, as questões sobre as quais ele se vai pronunciar.

Têm legitimidade para recorrer, nos termos do artigo 141º, nº 1 a parte vencida e o Ministério Público, este último apenas em casos em que haja violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais. Os números 2 e 3 alargam a legitimidade à parte que apesar de ter do seu lado a decisão favorável quanto à questão de anulação do acto, ao mesmo tempo demostre ser-lhe desfavorável na parte em que se tenha pronunciado pela procedência ou não de determinada causa de invalidade.

O artigo 142º dispõe sobre as decisões que admitem recurso, sendo que o seu nº 1 faz depender o recurso de mérito da causa para um tribunal de grau superior, que o processo tenha valor superior à alçada do tribunal do qual se recorre (regulado pelos artigos 31º e ss). O nº2 avança que são consideradas decisões de mérito da causa as que, em sede executiva, declarem a existência de causa legítima de inexecução, pronunciem a invalidade de actos desconformes ou fixem indemnizações fundadas na existência de causa legítima de inexecução.

O artigo 142º, nº 3 exceptua quatro casos em que é admissível recurso, independentemente do valor da causa: improcedência de pedidos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias; proferidas em matéria sancionatória; proferidas contra jurisprudência uniformizada pelo Supremo Tribunal Administrativo; que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da causa. Já o nº 5 dispõe que as decisões proferidas em despachos interlocutórios devem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, excepto nos casos de subida imediata, previstos no Código de Processo Civil.

A regra geral no que diz respeito a efeitos dos recursos é a de que há suspensão da decisão recorrida (artigo 143.º, nº3). Já quanto estejam em causa processos cautelares e decisões de intimação de protecção de direitos, liberdades e garantias o recurso tem efeito meramente devolutivo. Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.

No entanto, quando a atribuição de efeitos meramente devolutivos ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar  ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos. É recusado este efeito devolutivo quando se preveja que  dele resultem efeitos irreversíveis e que possam causar mais prejuízos mais gravosos para os interesses contrapostos ao do interessado

Recurso de apelação

Caracteriza-se por ser um recurso tanto sobre matéria de direito, como também de matéria de facto, funcionando como uma segundo grau de jurisdição, já que O Tribunal Central Administrativo julgará novamente o mérito da causa e, se este for precedente, o recurso, substituindo a decisão que originou o pedido de recurso. O artigo 149º refere-se directamente ao recurso de apelação e permite a renovação de meios de prova, bem como a realização de diligência probatórias sobre questões que o tribunal recorrido não tenha conhecido ou tenha considerado prejudicadas.   De notar que em sede de recurso se observa também o respeito ao princípio do dispositivo, pelo que apenas se pode contar com os factos articulados pelas partes.

Nos vários números do artigo 149º do CPTA constam os poderes do tribunal de apelação. Assim sendo, (1) se uma sentença da 1º instância for declarada nula tal não impede que o tribunal de recurso decida sobre o objecto da causa; (2) no caso de haver produção de prova no recurso é aplicável às diligências ordenadas, obviamente que com as necessárias adaptações, preceituado quanto à instrução, discussão, alegações e julgamento em primeira instância; (3) caso o tribunal recorrido tenha julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida; (4) Se, o tribunal recorrido, por qualquer motivo, não tiver conhecido do pedido, o tribunal de recurso, se julgar que o motivo não procede e que nenhum outro obsta a que se conheça do mérito da causa, conhece deste no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida. Os poderes conferidos pelo nº4 do artigo 149º encontram-se, no entanto, limitados pelo disposto no artigo 87º, nº2, pelo que as questões prévias não apreciadas no despacho saneador, não o poderão ser posteriormente.

Como já supra foi referido, há também nesta sede lugar ao contraditório, pelo que o artigo 149.º, nº 5 dispõe que as partes devem ser ouvidas, no prazo de 10 dias, pelo relator.

Recurso de Revista

Há duas modalidades deste tipo de recurso: das decisões proferidas em 2ª instância pelo tribunal central administrativo (artigo 150º) e das decisões proferidas por tribunais de 1ª instância – Revista per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo (artigo 151º).

O artigo 150º admite a possibilidade de um duplo grau de recurso de uma decisão do Tribunal Central Administrativo para o Supremo Tribunal Administrativo, que apenas pode ter como fundamento a violação da lei substantiva ou processual ou caso diga respeito a “questões que pela sua relevância jurídica ou social, se revelem de importância fundamental, ou em que a admissão de recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Nos termos do artigo 150º, nº5 compete ao STA decidir se o caso concreto preenche ou não os requisitos para se poder utilizar esta modalidade de recurso. Em caso de procedência do recurso, o STA irá substituir a decisão anterior por uma decisão sua.

Quanto à modalidade do artigo 151º, esta só é admitida quando sejam invocadas questões de direito e que preencham cumulativamente o disposto no nº 1 e 2, ou seja, tem se ser superior a três milhões de euros ou ter valor indeterminável e que não verse sobre questões de funcionalismo público ou de segurança nacional.

Tem-se questionado se esta modalidade é obrigatória quando estejam verificados todos os requisitos supra indicados. Mário Aroso de Almeida entende que não, uma vez que o CPTA nada diz quanto à sua obrigatoriedade, sendo que o artigo 725º do CPC diz precisamente que este não é obrigatório. O recorrente goza de liberdade para decidir se quer interpor o recurso junto do Supremo Tribunal Administrativo ou se prefere interpor junto do Tribunal Central Administrativo.

Recurso para uniformização de jurisprudência

Apesar de este vir referido no artigo 152º, é considerado um recurso extraordinário, visto que se interpõe de uma decisão já transitada em julgado com fundamento de alegada existência de contradição em matéria de Direito, entre duas decisões proferidas pelo STA ou por uma decisão proferida pelo STA e uma pelo STC.

Nos termos do artigo 152º, nº1 as partes ou o Ministério Público podem interpor junto do STA esta modalidade de recurso, no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão impugnado. Sendo este pedido procedente, o acórdão onde se encontra a contradição é anulado, sendo substituído pelo que decide sobre a questão controvertida e é publicado no Diário da República (nº 4), para que possa orientar a jurisprudência sobre a matéria em causa.

Revisão da sentença

Vem regulada no artigo 154º e consiste no pedido ao próprio tribunal que tenha proferido a sentença, que a reveja. No nº2 admite-se que, cumulativamente, se peça a indemnização pelos danos sofridos.

Têm legitimidade para pedir recurso de revisão as partes do processo, bem como o Ministério Público. O nº 2 acrescenta que têm ainda legitimidade aqueles que deveriam ter sido obrigatoriamente citados no processo e não o foram e quem não teve oportunidade de participar no processo mas que tenha sofrido ou que venha a sofrer com a execução da decisão. Este preceito tem um âmbito mais alargado do que o seu correspondente no CPC.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Edições Almedina, 2010 

OLIVEIRA, Mário Esteves e Rodrigo Esteves, Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos, anotado, volume I, Almedina, Coimbra, 2005. 

TORRES, Mário,” Três falsas ideias simples em matéria de recursos jurisdicionais no contencioso administrativo” in Estudos de Homenagem a Francisco José Velozo, 2002

Ana Sofia Freire
Aluna nº 19493

Duas perspectivas de um "fumus boni iuris"

A MERA DEMONSTRAÇÃO DE UMA VEROSIMILHANÇA ENTRE OS FACTOS ALEGADOS PELO REQUERENTE E A VERDADE FÁTICA[i]

O legislador através da reforma operada pelo CPTA procurou evitar que julgamento do processo principal venha resultar na inutilidade da sua decisão que poderá, consequentemente, ser responsável pela colocação do interessado numa situação de facto consumado ou numa situação em que os prejuízos sofridos inviabilizem a possibilidade de reverter à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida[ii].

Para evitar estes perigos e de forma a manter a utilidade da decisão da ação principais, veio o art.112.º do CPTA consagrar o decretamento de medidas destinadas a garantir que a decisão a proferir no processo principal possa produzir os efeitos que lhe são próprios e, dessa forma, repor a legalidade ofendida.

Quer a alínea b) como a alínea c) do nº1 do artº120º do CPTA, fazem depender a atribuição de providências cautelares à formulação de um juízo sobre a possibilidade de êxito que o requerente tem no processo principal. Trata-se pois de um critério comum[iii] à atribuição das providências conservatórias bem como de providências antecipatórias que na verdade, postula uma formulação diferenciada[iv], consoante se trate atribuição de providências conservatórias, por um lado, e de providências antecipatórias por outro. Verifica-se então a existência de regimes diferenciados que merecem ser tratados no comentário que se segue.

Circunscrevendo, desde já, nossa análise ao requisito do «fumus boni juris»[v] nos procedimentos cautelares de natureza conservatória temos que este se basta por um juízo de simples verosimilhança que se carateriza no confronto com o exigido naquela ação por um menor grau de probabilidade (ainda que sério e fundado) da verificação da existência do facto e da violação do direito/interesse legalmente protegido. Na alínea b) satisfaz-se, no que a este ponto diz respeito, com uma formulação negativa[vi], nos termos da qual basta que «não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular» pelo requerente no processo principal «ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito» para que uma providência conservatória possa ser concedida. Consagra-se, deste modo, uma probabilidade de existência do direito «fumus boni iuris» na vertente do «fumus non malus iuris» bastando que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a falta do preenchimento de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa.

Pelo contrário, de acordo com a alínea c) (do artº120º nº1), tem de ser provável que a pretensão a formular no processo principal venha a ser julgada procedente para que uma providência antecipatória possa ser concedida. Nesta, o requerente pretende, ainda que a título provisório, que uma situação mude a seu favor, como tal, sobre ele impende o encargo de fazer prova sumária, perfunctória, do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal. Consagra-se, por isso, o critério do fumus boni juris (ou da aparência do bom direito)[vii], sendo pois, no essencial, a apreciação perfunctória da aparência de bom direito a que o juiz deve proceder no âmbito dos procedimentos cautelares.

Posto isto, podemos concluir que se verifica uma evidente diferenciação de regimes para o critério da aparência de bom direito, ou seja, um critério gradualista. A sua manifestação é mais exigente quanto às providências antecipatórias, pois aqui o interessado visa obter uma prestação e a adoção de medidas que podem levar ou não à prática de acto administrativos. Sem qualquer dúvida que nestas, a graduação do risco será maior, visto que a possibilidade de atribuição de uma vantagem e de se antecipar uma utilidade da qual o interessado nem sequer possa vir a ser titular podem por em causa a segurança jurídica nunca providencia que se caracteriz por uma “perigosa” alteração do status quo. O risco da tomada de decisões injustas, por se fazer aceder o interessado a uma nova situação de vantagem, é manifestamente agravado no domínio da tutela antecipatória. Pelo contrário, quando o interessado visa a manutenção ou conservação de um direito de forma a evitar que o mesmo seja prejudicado por medidas que venham a ser adotadas, o risco será menor, pois a tutela é meramente conservatória, não se exigindo, portanto, a efetiva existência de um direito, mas sim uma mera possibilidade acompanhada da inexistência de elementos que tornem evidente a improcedência ou inviabilidade da pretensão material.

BIBLIOGRAFIA:

ALMEIDA, Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina 2012

SILVA, Vasco Pereira da, Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ºEdição, Almedina

Roque, Miguel Prata, Providencias Cautelares Administrativas, Revista do Ministério Publico 127: Julho/ Setembro, 2011

ANDRADE, José Carlos Vieira, A Justiça Administrativa (Lições), 2011, 11º Edição

Acórdão TCA de 16-12-2010

Acórdão STA de 12-01-2012

Acórdão TCA 8-06-2012

Acórdão TCA 28-10-2010

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[i] Miguel Prata Roque, Novas e velhas andanças do Contencioso Administrativo, cit. pág. 573 e ss

[ii] Como impressivamente se sustentou no Acórdão TCA 8-06-2012.

Outras referências jurisprudenciais se encontram: acórdão do STA de 22.01.2009 ( “… a apreciação do fumus boni iuris em processo cautelar é limitada à verificação da existência do direito invocado pelo requerente pela aparência, sem aprofundamento da questão jurídica …” ou também ainda no acórdão daquele mesmo Supremo de 07.01.2009 “… a decisão jurisdicional a adotar na providência cautelar é limitada à finalidade auxiliar de emprestar efeito útil à decisão a emitir no processo principal, limitada temporalmente e tomada em condições de urgência, sem a segurança e ponderação que são próprias da decisão da causa e, no que respeita ao direito …, consiste numa apreciação tão sumária que fica pela aparência de o direito invocado existir, em virtude de não ostentar traços que desde logo o excluam …”

[iii] Isabel Fonseca sobre este requisito refere que «a condição do fumus boni iuris, que de um modo geral está sempre prevista como condição de decretação da tutela cautelar nos diversos sistemas de direito comparado, afere-se pela provável existência do direito ameaçado ou pela apreciação das probabilidades de êxito da pretensão do requerente na causa principal» (O Debate Universitário, pág. 343).

[iv] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p.479

[v] Do quadro legal enunciam-se como requisitos de procedência das providencias cautelares: a) Duas condições positivas de decretamento «periculum in mora» - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação param o requerente; e o «fumus boni iuris» («aparência do bom direito») - reportado ao facto de não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou de que inexistam circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito - «fumus non malus iuris»]; e, b) Um requisito negativo de deferimento que assenta numa ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados) - proporcionalidade dos efeitos da decisão de concessão ou da sua recusa. Acórdão TCA 8-06-2012

Como nota Mário Aroso de Almeida, p.479, a atribuição de providencias não depende apenas do preenchimento alternativo das alíneas b) ou c) do arrigo 120º. Sua concessão depende da ponderação de interesses públicos e privados em presença, nº2.

[vi] O STA tem seguido também constantemente esta posição da vertente negativa do instituto do fumus boni iuris. Assim, escreveu-se no acórdão de 1/2/2007 que «o fumus boni iuris tem de dar-se como verificado sempre que a falta de fundamento da pretensão subjacente à providência não seja manifesta (ostensiva, notória), evidentemente, à luz de uma apreciação meramente perfunctória. Para este efeito a aparência de uma acção viável é suficiente» (rec. n.º 27/07; no mesmo sentido: Acs. de 22/6/2004 - rec. n.º 493-A/04, de 7/6/2006 - rec. n.º 359/06, de 14/6/2007 - rec. n.º 420/07, de 3/4/2008 - rec. n.º 18/08, de 12/11/2008 - rec. n.º 969/2008 e do TP de 6/2/2007 - rec. n.º 783/06).

[vii] Critério que, ao longo do tempo, foi elaborado pela jurisprudência e pela doutrina do processo civil



Daniela Tavares
Nº19566

Algumas especificidades sobre a amplitude do art. 132º CPTA

Para enquadramento prático da matéria em questão, imaginemos o seguinte caso:

A sociedade anónima Vidros-Limpos pretende apresentar uma proposta ao concurso público de prestação de serviços na área de limpeza, publicado no DR. Verifica que as especificações contidas nos documentos do concurso enfermam de ilegalidades, e entretanto foi adjudicado o concurso à Gertrudes Servilimpa, Lda.

                Um processo cautelar neste caso destinar-se-ia a obter a suspensão de eficácia do acto de adjudicação do contrato de prestação de serviços da Gertrudes Servilimpa, Lda. e eventualmente a correcção da ilegalidade das especificações constantes dos documentos dos concursos. Haveria que recorrer, assim, ao art. 132º CPTA.

O art. 132º consagra um regime específico para as providências cautelares relativas a procedimentos de formação de contratos. Resulta da incorporação do regime previsto no então art. 5º do Decreto-Lei 134-98, de 13 de Maio, depois de se ter cumprido a transposição para a nossa ordem jurídica das Directivas n.º 89/665/CEE, de 21/12, e 92/13/CEE, de 25/02.

O seu n.º1 prevê a possibilidade de se lançar mão de providências cautelares destinadas a corrigir a ilegalidade ou a impedir que sejam causados outros danos aos interesses em presença, incluindo a suspensão do procedimento de formação do respectivo contrato. Pode-se assim dizer que, enquanto os artigos 100º a 102º correspondem ao recurso contencioso de anulação, este artigo 132º corresponde às medidas provisórias de que o interessado poderia usar para acautelar o seu eventual direito, assegurando a utilidade dos processos de impugnação de actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos relativos à formação de contratos. Assim, se estivermos perante um procedimento pré-contratual inserido nas situações previstas no art. 100º, n.º 1 do CPTA os autores terão de instaurar o processo urgente sumário previsto nos arts. 100º a 103º do mesmo código ao qual poderão adicionar a providência cautelar prevista no art. 132º do referido código, sendo que o ónus de atrasar a resolução do processo, que é sumário, com a introdução de um procedimento cautelar é do requerente que, em concreto, pode considerar esse inevitável prolongamento mais favorável à sua defesa dos seus interesses. Até pode acontecer que o processo se sumarize à margem do regime dos citados arts. 100º a 102º caso a providência cautelar preceda a instauração do processo de impugnação urgente por aplicação do disposto no n.º 7 do referido art. 132º. Se, por sua vez, o procedimento pré-contratual não se insira na previsão do n.º 1 do art. 100º do CPTA então os autores terão de instaurar a acção administrativa especial à qual adicionarão a providência cautelar prevista no art. 132º do CPTA, podendo também aqui ocorrer a convolação do processo de cautelar em definitivo nos termos do n.º 7. 

Para além do mais, o seu âmbito de aplicação vai muito para além do disposto no art. 100º/1: acautela todos os actos relativos a procedimentos com vista à formação de contratos da administração, independentemente do seu tipo.[1]

O requerimento deverá ser instruído com todos os meios de prova (disposto no n.º4; difere, nomeadamente do regime geral do 118º/2 CPTA), sendo que o prazo de resposta da autoridade recorrida e dos contra-interessados é de sete dias (n.º5, em oposição ao art. 117º/1 CPTA). Tem legitimidade qualquer empresa do sector que apresente os requisitos profissionais necessários à participação no procedimento, independentemente da sua participação efectiva[2].

Os critérios de que dependem a concessão da providência estão previstos no n.º 6: sem prejuízo do disposto no art.° 120.° n.° 1, alínea a), a concessão da providência cautelar depende do “juízo de probabilidade do tribunal, ponderados os interesses susceptíveis de serem lesados, os danos que resultariam da adopção da providência são superiores aos prejuízos que podem resultar da sua não adopção”. Estamos, de acordo com Paulo Linhares Dias[3], perante uma “aparente derrogação” dos critérios previstos no art. 120º/1, à excepção da alínea a). Como concretizar este critério?

Ao referir que “sem prejuízo do disposto no 120º/1 a)”, quis o legislador que os requisitos exigidos para o deferimento das providências em ambas as normas não fossem cumulativos, ou seja, só haverá que proceder à análise dos requisitos estabelecidos pelo 132º/6 quando não se conseguir concluir pela procedência da providência ao abrigo do art. 120º/ 1 a).

Mais difícil é encontrar lugar na redacção do artigo, que diga respeito ao “periculum in mora”. Há autores[4] que defendem que a ratio da directiva supra mencionada não é tanto a tutela dos direitos e interesses dos particulares, mas sim a garantia da efectividade do Direito da União Europeia e a tutela da livre concorrência, pelo que o Direito nacional não poderia nunca subordinar o exercício do poder cautelar ao requisito da existência de dano grave e irreparável. Porém, a verificação deste requisito é um princípio geral da tutela cautelar acolhido não só no modelo comunitário, mas em todos os ordenamentos dos Estados-Membros. Partilho assim da posição de Ana Gouveia Martins[5] quando conclui que o periculum in mora vem mencionado no art. 132º de forma genérica na expressão “ponderados os interesses susceptíveis de serem lesados” e no juízo de proporcionalidade entre os danos provenientes da adopção da providência e os prejuízos resultantes da sua não adopção. Há assim uma presunção da verificação da situação de urgência pela iminência do contrato, mas não nos mesmos termos restritos configurados nos arts. 120º/1 b) e c).[6]

Quanto à exigência do fumus boni iuris, parece-me ilógico que tal requisito fosse desconsiderado, especialmente, tendo em atenção a referência expressa ao art. 120º/1 a), determinando-se que sempre que seja evidente a procedência da pretensão principal, a providência deverá ser concedida. Para tal, terá sempre que ser apreciada, mesmo que de forma sumária, a ilegalidade invocada.

O seu n.º7 apresenta inovações no âmbito de providências cautelares: permite-se ao juiz uma antecipação de pronúncia quanto ao mérito da causa, desde que se considere ”demonstrada a ilegalidade de especificações contidas nos documentos do concurso que era invocada como fundamento do processo principal”, podendo corrigir a referida ilegalidade, convolando-se em processo principal. Tal admissibilidade é fonte de perplexidades entre alguma doutrina[7], por se abdicar assim de um limite da tutela cautelar: a provisoriedade, havendo o risco de a tutela cautelar se transformar numa forma de tutela sumária[8]. Porém, sendo claro que estamos perante um afloramento do princípio da economia processual, partilho da opinião de Doras Lucas Neto no sentido de que, “tratando-se de concursos públicos, cuja matéria de facto subjacente aos autos se desenrola num espaço de tempo curto, face à duração provável da acção principal, será do interesse de todas as partes que a situação esteja definitiva antes de o procedimento em causa terminar”.[9]

Em suma, a amplitude deste artigo justifica-se pelo princípio da garantia judicial efectiva, sendo tão importante a cada direito ou interesse legítimo fazer corresponder um meio processual definitivo como o é fazer corresponder um meio cautelar[10].

 

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[1] Cfr. Oliveira, Mário Esteves e Rodrigo Esteves— Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos, anotado, volume I, Almedina, Coimbra, 2005.

[2] Encontra-se aqui em causa uma interpretação ampla do interesse directo, pessoal e legítimo conforme ao Direito da União Europeia.

[3] Cfr. Dias, Paulo Linhares, O contencioso pré-contratual no código de processo nos tribunais administrativos, In: Revista da Ordem dos Advogados. - Lisboa. - A.67. nº2 (Set. 2007), p.755-801

[4] Cfr. Morbidelli, Giuseppe,  La tutela giurisdizionale dei diritti nell'ordinamento comunitário, Milão, Giuffrè, 2001.

[5] Cunha, Ana Gouveia e Freitas Martins, A tutela cautelar no contencioso administrativa: em especial, nos procedimentos de formação dos contratos, Lisboa, 2002, citando Olga Papadoulos: “a urgência, por definição, está preenchida. Trata-se de corrigir imediatamente as violações ou impedir a produção de danos suplementares: a iminência de celebração do contrato, atesta, com toda a evidência, a urgência”.

[6] Descreve Vieira de Andrade esta como uma situação de “periculum in mora in re ipsa, em que o perigo reside na própria situação litigiosa”, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8.ª Edição, Almedina, 2006, pág. 373.

[7] Cfr. Paulo Linhares Dias, op. cit., “o que se ganha em tempo, e que não será necessariamente muito, perde-se em garantias próprias do contencioso pré-contratual”.

[8] Cfr. Cunha, Ana Gouveia e Freitas Martins, op. cit, pg. 305

[9] Cfr. Dora Lucas Neto, “Notas sobre a antecipação do juízo sobre a causa principal” in Revista de Direito Público e Regulação, n.º 1

[10] Cfr. Quadros, Fausto de, Algumas considerações gerais sobre a reforma do contencioso administrativo em especial, as providências cautelares, Reforma do contencioso administrativo, Coimbra, 2003, p. 211-229

BIBLIOGRAFIA:

ANDRADE, José Carlos Vieira, “Justiça Administrativa” Edições Almedina, 2011

ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Edições Almedina, 2010 

CUNHA, Ana Gouveia e Freitas Martins, A tutela cautelar no contencioso administrativa: em especial, nos procedimentos de formação dos contratos, Lisboa, 2002

DIAS, Paulo Linhares, O contencioso pré-contratual no código de processo nos tribunais administrativos, In: Revista da Ordem dos Advogados. - Lisboa. - A.67. nº2 (Set. 2007), p.755-801

OLIVEIRA, Mário Esteves e Rodrigo Esteves— Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos, anotado, volume I, Almedina, Coimbra, 2005.

QUADROS, Fausto de, Algumas considerações gerais sobre a reforma do contencioso administrativo em especial, as providências cautelares, Reforma do contencioso administrativo, Coimbra, 2003

Liliana Piedade

n.º 19702