Os Princípios Gerais do Processo Administrativo
Este pequeno trabalho, tem como objetivo principal resumir de forma esquemática os - Princípios Gerais do Processo Administrativo. Tendo por base as orientações do Professor José Carlos Vieira de Andrade.
Existem duas ideias estruturais sobre os processos. Tendo em conta a primeira ideia o processo serve fundamentalmente os interesses das partes litigantes – ao juiz cabe uma função de árbitro, que só atua mediante o pedido e se limita a verificar o cumprimento das regras: Princípio do Dispositivo ou da Autorresponsabilidade das partes. A segunda ideia, o processo judicial é visto como uma forma de realização de interesses públicos, aqui temos: o Principio do inquisitório, o Principio da oficiosidade ou da oficialidade.
· Os princípios relativos à promoção ou iniciativa processual
1. Princípio da necessidade do pedido:
O Tribunal não pode resolver o conflito de interesses que a ação pressupõe sem que a resolução lhe seja pedida por uma das partes.
2. Princípio da promoção alternativa, particular ou pública:
No processo administrativo, a iniciativa (individual ou coletiva) cabe em princípio aos particulares, interessados na proposição da ação.
A iniciativa dos processos pode pertencer ainda às entidades e aos órgãos administrativos, que podem surgir nos processos na qualidade de autores, quer para defesa dos direitos e interesses que lhes cumpra defender, quer como autoridades fiscalizadoras da legalidade.
Quando a iniciativa vem dos particulares, vale o princípio da liberdade de iniciativa, pois o direito de ação constitui um direito fundamental na Constituição e na lei.
Quando esteja em causa a ação popular, podemos ainda falar do princípio de liberdade, para defesa de valores, bens e interesses comunitários.
Por sua vez, quando se trata da iniciativa das pessoas coletivas públicas ou de órgãos administrativos, já não é assim. Aqui o exercício do direito de ação deve entender-se funcionalizando à realização desses interesses, no âmbito do correto desempenho das suas atribuições e competências.
Relativamente à intervenção do Ministério Publico, este intervém sempre que uma autoridade pública com poderes de fiscalização da atividade de outras entidades administrativas, não dispondo de legitimidade própria o solicite. Além destes casos, a iniciativa do Ministério Público vai depender de se saber se na propositura da ação está em causa a defesa de direitos, liberdades e garantias ou a promoção de interesses públicos.
· Os princípios relativos ao âmbito do processo
1. Princípio da resolução global da situação litígios:
Uma das preocupações normativas do processo administrativo reformado é a de, na perspetiva de uma tutela judicial plena, permitir que sejam considerados nos mesmo processo todos os aspetos de uma situação litigiosa, mesmo que complexa, a fim de assegurar uma decisão que satisfaça inteiramente os interesses das partes. Por exemplo, a amplitude com que é admitida a cumulação de pedidos - não só originária mas também sucessiva, através da modificação objetiva da instância -, mesmo quando lhes correspondam diferentes formas de processo e devam ser dirigidos a tribunais diversos (desde que dentro do âmbito da jurisdição administrativa), ou a franqueza com que é ordenada a apensação de processos.
Também o conhecimento oficioso dos vícios no âmbito dos processos de impugnação de atos administrativos, para além de constituir uma exceção à limitação do juiz pelo pedido, se justificará como tentativa de resolver de uma vez a questão sobre a legalidade do ato.
2. Princípio da vinculação do juiz ao pedido:
Este princípio pretende assegurar a correspondência entre o pedido e a decisão que vai ser tomada – o tribunal não pode apreciar ou decidir no processo senão aquilo que lhe é solicitado pelas partes, devendo apreciar todas as questões relevantes que as partes submetam à sua apreciação.
Atualmente, o juiz no âmbito de um processo cautelar, não está adstrito à providência concretamente requerida, podendo decretar outra, desde que satisfaça os interesses do requerente e agrave menos os interesses contrapostos.
O artigo 45º CPTA, permite ao juiz que julgue improcedente o pedido de condenação feito contra a Administração, quando a satisfação desse pedido seja absolutamente impossível ou cause um excecional prejuízo para o interesse público, e convide as partes a acordarem no montante da indemnização devida.
3. Princípio da limitação do juiz pela causa de pedir:
O Tribunal só pode basear a sua decisão em factos invocados no processo como fundamentos concretos do efeito pretendido. Este princípio não é aplicado nos processos administrativos de impugnação e também não vale nos pedidos de impugnação de atos administrativos.
4. Princípio da estabilidade objetiva da instância:
É uma manifestação tradicional do princípio do dispositivo, segundo o qual, o pedido e a causa de pedir – que, juntamente com o objeto delimitam a “instância” – são, em regra, determinados no início do processo, designadamente na petição inicial, mantendo-se a partir do despacho liminar de aceitação até à decisão final.
Este principio não vale inteiramente no processo administrativo, sofrendo limitações importantes, designadamente nos processos que seguem a forma de ação administrativa especial. Exemplos disso, são os preceitos que constam dos artigos 51º/4; 63º; 64º; 70º/1; 86º e 91º/5; 85º nºs 2,3 e 4, todos do CPTA.
· Os princípios relativos à prossecução processual
1. Princípio da tipicidade
O princípio da tipicidade dos trâmites processuais constitui uma manifestação do princípio da tipicidade das formas processuais, impondo que os tramites e a respetiva sequência sejam fixados por lei, diferentemente do que é característico do procedimento administrativo, em regra mais flexível.
A lei de processo administrativo, ao pretender facilitar a cumulação de pedidos, determina a compatibilidade entre diversas formas de processo, que não obstam à cumulação – a solução legal é a da aplicação da forma de ação administrativa especial, com as adaptações que se revelem necessárias (art. 5º/1 CPTA).
2. Princípio dispositivo ou da autorresponsabilidade das partes:
Compete às partes interessadas a dinamização do processo. Na lei de processo administrativo encontramo-lo por exemplo na absolvição da instância em caso de falta de suprimento de exceções ou correção de irregularidades do articulado (art. 88º nº4 CPTA), ou se prevê a possibilidade de desistência da instância ou do pedido (art. 62º CPTA e 293º CPC).
Este princípio está sujeito a algumas limitações nos processos impugnatórios que integram a ação administrativa especial como por exemplo – é limitado nas impugnações de atos, bem como ação popular social, pelo princípio da oficialidade, na medida em que o Ministério Público dispõe, nos processos iniciados pelos particulares, da possibilidade de requerer a prosseguimento do processo que tenha terminado por desistência do autor (artigo 62º CPTA).
3. Princípios da igualdade das partes, da cooperação e da boa-fé processual:
O Tribunal assegura um estatuto de igualdade efetiva das partes no processo. Um dos aspetos mais emblemáticos é o da possibilidade de condenação da Administração por litigância de má-fé.
O CPTA formula o princípio da cooperação de todos os interventores no processo. As partes devem abster-se de requerer diligências inúteis e de adotar expedientes dilatórios – princípio da boa-fé.
4. Princípio do contraditório:
Este principio impõe, em geral, que seja dada oportunidade de intervenção efetiva a todos os participantes no processo, com a finalidade de permitir ao juiz uma decisão imparcial e fundada, atendendo às razoes de ambas as partes litigantes (de acordo com o velho brocardo: audiatur et altera pars).
Contudo, o princípio significa também, a garantia de que não sejam admitidas provas, nem proferidas quaisquer decisões desfavoráveis a um sujeito (a um particular, autor ou contrainteressado), sem que este seja ouvido sobre a matéria, em termos de lhe ser dada previamente ampla e efetiva possibilidade de a discutir.
5. Princípio da devolução facultativa ou da suficiência discricionária:
O juiz perante uma questão prejudicial que seja da competência de outra jurisdição ou de outro tribunal pode escolher livremente entre sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie ou então decidir com base nos elementos admissíveis.
6. Princípio do favorecimento do processo:
Este princípio está relacionado com a interpretação e aplicação de normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça, designadamente por excessivo formalismo.
A tutela efetiva dos direitos dos particulares, tem de ser eficaz (na realização dos objetivos de proteção dos direitos) e eficiente (que consiga realizar os objetivos de forma adequada e sem custos excessivos).
7. Princípios da economia e da celeridade processual:
O processo deve ser eficiente e célere, devendo evitar trâmites desnecessários ou excessivamente complicados, comportamentos dilatórios e decisões inúteis.
Este princípio constitui uma manifestação do princípio da tutela judicial efetiva. A duração do processo não deve por em causa a realização efetiva da justiça material, o que se pode conseguir através de providências cautelares.
Corresponde a um princípio geral de todos os processos.
· Os princípios relativos à prova
1. Princípio da investigação:
Este princípio começa logo na aquisição dos factos necessários para a decisão, em que os fundamentos da decisão não tem ser só os factos alegados pelas partes. O Ministério Público tem a possibilidade de solicitar ao juiz as diligências de instrução que entenda necessárias (art.85º nº2), u seja vai-se além do princípio do inquisitório.
O principal problema é a limitação do juiz pela causa de pedir, já que as diligências a ordenar se destinam a provar os factos que são invocados como fundamentos do pedido.
O juiz tem o poder e dever de conhecer oficiosamente as causas de invalidade do ato impugnado, não podem existir dúvidas quanto à possibilidade de também poder qualificar autonomamente os vícios invocados.
2. Princípio da universalidade dos meios de prova:
O artigo 32ºnº6 da CRP diz nos que são nulas as provas obtidas mediante tortura, coação, ofensa da integridade física ou moral da pessoa, abusiva intromissão da vida privada, no domicílio, na correspondência ou nas telecomunicações – estas disposições também valem para o processo administrativo.
Relativamente à prova, aplica-se as disposições gerais do CPC – 513º e seguintes -, tanto da ação administrativa comum como na especial.
3. Princípio da aquisição processual:
O tribunal deve tomar em consideração todas as provas produzidas, de modo que as emanadas de uma das partes podem aproveitar à parte contrária, sendo os factos considerados adquiridos para o processo – 515º CPC.
4. Princípio da livre apreciação das provas:
É o princípio fundamental em matéria de prova e diz nos que o que torna um facto provado é a convicção criada no juiz.
A livre convicção do juiz na avaliação dos factos resulta ou tem com pressupostos valorativos os critérios da experiencia comum e da lógica do homem médio, contudo tem de ser racional.
Este princípio é limitado pelo princípio do contraditório, na medida que não pode ser proferida decisão com base em fatos probatórios sobre os quais uma das partes não teve oportunidade de se pronunciar.
A lei estabelece presunções em determinadas situações: na ação especial considerem-se provados os factos alegados pelo autor (art. 84º nº5), mesmo quando a autoridade administrativa não tenha enviado o processo administrativo e isso torne a prova impossível ou a dificulte; e também nos processos cautelares, presume-se verdadeiros os factos alegados pelo requerente – 118º nº1.
5. Princípio da repartição do ónus da prova objetivo:
Há sempre um ónus de prova objetivo, na medida em que se pressupõe uma repartição adequada dos encargos de alegação, de modo a repartir os riscos da falta de provas.
O ónus da prova vai depender da situação processual das partes – porque vai depender de valorações normativas.
Segundo a regra geral, quem invocou um direito tem o ónus de prova dos respetivos factos constitutivos, cabendo à outra parte a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos.
· Os Princípios relativos à forma processual
1. Princípio da forma escrita e Princípio da oralidade:
Na ação administrativa comum há lugar a audiência de discussão e julgamento que assume a forma oral. Além deste caso, o CPTA tem expostas algumas manifestações de oralidade, como por exemplo: no processo urgente de contencioso pré-contratual, o tribunal pode utilizar a audiência pública oral – art.103º; outros dos exemplos, na ação administrativa especial a possibilidade do juiz sempre que se justifique utilizar uma audiência pública para discussão oral da matéria de factos – art.91º nº1 a 3.
Tradicionalmente, o processo administrativo só utilizava a oralidade na audiência de discussão e julgamento, e organizava-se através de peças escritas.
2. Princípio da publicidade das decisões:
As decisões que declarem a ilegalidade de normas com força obrigatória geral ou concedam provimento à impugnação de atos já publicados - estão sujeitas a publicações no Diário da República.
3. Princípio da fundamentação obrigatória das sentenças:
As sentenças administrativas também necessitam de ser fundamentadas, ou seja devem ser descriminadas as razões de facto e de direito da decisão. É fundamental está indicação nas sentenças constitutivas.
Neusa Ramalho Pito, nº 18331
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